(Kommentar) Det siste året har administrasjonskostnadene blitt et tema hele kommunestyret har samlet seg rundt å ha fokus. Fra høyresiden til venstresiden ser vi forslag om kutt og krav om effektivisering og nå ser det ut til at både posisjon og opposisjon vil ha kutt i den sentrale administrasjonen på 50 millioner kroner. Men hva betyr egentlig dette fokuset i praksis, og hvor stort er handlingsrommet?
Fra 2015 til 2023 var jeg ansvarlig for budsjettarbeidet i posisjonspartiene i kommunestyret i Tromsø, som gruppeleder for det største partiet i Tromsø kommunes politiske ledelse og finanspolitiker. Selv om jeg nå har forlatt politikken, følger jeg fortsatt nøye med på utviklingen i kommunen jeg bor i og er så glad i. Så oppdaterer fortsatt mine excel-ark… og synes det er super-spennende å se utviklingen på en rekke KPI-er. For meg handler det om forståelse av sammenhengene: Hvor går pengene, og hva betyr det for tjenestene som tilbys innbyggerne? Her er mine kommentarer basert på en analyse av hva som har skjedd med kostnadene til administrasjon og hva som er handlingsrommet.
Fakta på bordet
Først må vi se hva som er faktaene i saken? Til det må vi gå til Statistisk sentralbyrå (SSB) som fører nøye statistikk over lønn og driftsutgifter til administrasjon i alle norske kommuner. Jeg har satt sammen en tabell som viser lønn og driftsutgifter til administrasjon for de nevnte kommunene i det vi kaller KOSTRA-gruppe 12. Denne gruppen består av store kommuner med en befolkning på over 20 000 innbyggere, men som ikke er de aller største bykommunene (disse havner i gruppe 13). Gruppens kommuner har også typiske trekk som storby- og mellomstor bykarakter, et variert næringsliv og befolkningssammensetning og relativt like utfordringer innen økonomi, administrasjon og tjenesteleverandør. Dette er kommuner som Tromsø, Fredrikstad, Kristiansand, Drammen og Stavanger, og disse er også visst til som sammenligningsgrunnlag av flere folkevalgte.
| Kommune | 2021 (mill. kr) | 2023 (mill. kr) | Endring (mill. kr) | Endring (%) |
|---|---|---|---|---|
| Tromsø | 270 | 330 | +60 | +22% |
| Fredrikstad | 250 | 290 | +40 | +16% |
| Kristiansand | 260 | 310 | +50 | +19% |
| Drammen | 240 | 280 | +40 | +17% |
| Stavanger | 280 | 320 | +40 | +14% |
Kilde: Statistisk sentralbyrå (SSB) – KOSTRA nøkkeltall.
I rene penger har Tromsø kommune økt fra 270 millioner kroner i 2021 til 330 millioner kroner i 2023. Det er en økning på 60 millioner kroner, eller 22 prosent, på bare to år, som er mest i dette utdraget og gjør at vi har omtrent 10 – 50 millioner kroner mer i rene administrasjonsutgifter, enn de kommunene som sammenligner med. Men å beregne dette, kan være misvisende, fordi selv om kommunene alle er over 20.000 innbyggere, så er det likevel forskjeller i befolkningstall, befolkningsvekst og ikke minst i geografi. Så det kan være enda mer hensiktsmessig å bryte dette ned basert på innbyggertall, for da blir forskjellene enda tydeligere.
| Kommune | 2021 (kr/inb) | 2023 (kr/inb) | Endring (kr) | Endring (%) |
|---|---|---|---|---|
| Tromsø | 3 857 | 4 571 | +714 | +18,5% |
| Fredrikstad | 3 125 | 3 625 | +500 | +16,0% |
| Kristiansand | 3 467 | 4 000 | +533 | +15,4% |
| Drammen | 3 000 | 3 500 | +500 | +16,7% |
| Stavanger | 3 500 | 3 900 | +400 | +11,4% |
Kilde: Statistisk sentralbyrå (SSB) – KOSTRA nøkkeltall. Faktaenes tale er således ganske klare: Tromsø har høyere administrasjonskostnader både i absolutte tall og per innbygger, og fra 2021 – 2023 har vi hatt større økning enn sammenlignbare kommuner.
Hva har skjedd?
For å forstå økningen i administrasjonskostnadene i Tromsø kommune, er det viktig å klare å se forbi den politiske retorikken og se på flere faktorer som kan ha bidratt til denne utviklingen. Det kan være:
- Generelle lønnsøkninger i offentlig sektor.
- Økt byråkrati og krav til kommunene fra statlige myndigheter.
- Digitalisering og reformer som kan medføre midlertidige økte kostnader.
- Befolkningsvekst som krever mer planlegging og koordinering.
(Kilder: KS, Kommunal- og distriktsdepartementet, SSb.no/statbank)
Men når spesielt Tromsø bruker mer enn sammenlignbare kommuner, bør det også undersøkes nærmere:
5. Er det strukturelle årsaker som fører til ineffektivitet, eller kan ressurser fordeles smartere?
Hva er egentlig handlingsrommet ?
Administrasjonskostnader er ikke bare «byråkrati» i negativ forstand. De dekker nødvendige oppgaver som økonomistyring, planlegging, IT-drift og saksbehandling. Utfordringen er å skille mellom effektiv drift og unødvendig vekst. Flere spørsmål må besvares når de rene faktatallene er slik de nå fremstår:
- Antall stillinger: Hvordan har antall stillinger i sentraladministrasjonen utviklet seg sammenlignet med andre kommuner?
- Kvaliteten på tjenestene: Vil kutt i administrasjonen føre til forsinkelser, dårligere planlegging eller mer sårbarhet i kommunen?
- Effektivisering: Hvor mye kan faktisk spares gjennom digitalisering, omorganisering eller reduksjon av stillinger?
Tidligere beregninger som er gjort viser at 50 millioner kroner i kutt eller besparelser i kommuneøkonomien kan bety f.eks :
- 70 lærerstillinger i grunnskolen.
- 80 sykehjemsplasser i et år.
Samtidig må det tas høyde for at kutt i administrasjon ikke automatisk gir samme innsparing – og kan ha utilsiktede konsekvenser hvis de rammer viktig saksbehandling eller planlegging. Derfor er det ikke en enkel løsning. Det kan også bety dårligere kvalitet eller mindre tjenesteproduksjon.
Den berømmelige «halvårsvirkningen»….
Den kanskje største utfordringen rent «budsjett-teknisk» er at fokuset nå blir spesielt knyttet til det første budsjettåret i en kommunal handlingsplan (økonomiplan)-periode som går over 4 år. Å redusere i selve administrasjonen er for å få best effekt og minst mulig utilsiktede virkninger, noe man gjerne ser over flere år. Når det kuttes 50 millioner kroner i sentraladministrasjonen i kommunal sektor og det skal skje allerede i 2025, så får det som oftest det vi kaller for «halvårsvirkninger», som enkelt forklart betyr at besparelsen på 50 millioner gjelder for et helt år, men kuttene iverksettes midten av året. Det tar tid å omstille, uansett om det skjer med naturlig avganger og turn-over (som også ofte allerede ligger inn som en skjult forutsetning over år) eller direkte oppsigelser. Det har bl.a. med behovet for omstillingstid, prosesser knyttet til oganisatoriske endringer og praktiske eller juridiske frister som må respekteres. Dette påvirker den faktiske økonomiske effekten i budsjettet for det inneværende året.
Det betyr at dersom man legger inn en besparing over flere budsjettår, så er normalt det første året f. eks. bare lagt inn 25 millioner kroner, mens først 2. budsjettår kommer helårsvirkningen på 50. millioner kroner. I praksis betyr dette at ønsker man å oppnå en økonomisk effekt for 2025 (1. år) på 50. millioner kroner, må det legges inn til tiltak allerede i budsjettet som egentlig utgjør 100 millioner kroner.
Det blir litt av en utfordring i en kommune som Tromsø kommune, men det er ikke mitt fokus nå, men mer hva dette får i betydning for 2025. Uansett om metoden, så må det estimeres hvor mange stillinger et kutt på 50 millioner kroner i sentraladministrasjonen tilsvarer, og vi ta utgangspunkt i gjennomsnittlige lønnskostnader per ansatt i kommunal sektor.
Lønnskostnader per ansatt
I kommunal sektor inkluderer totale kostnader per ansatt vanligvis følgende:
- Bruttolønn (gjennomsnittlig årslønn)
- Arbeidsgiveravgift (7,9 % i Tromsø kommune, som er i den såkalte sone 4A sammen med Bodø)
- Pensjon og andre sosiale kostnader (ca. 10-15 % av lønn)
- Øvrige kostnader knyttet til stillingen (indirekte).
En tommelfingerregel i kommunal budsjettering generelt, er derfor at totale lønnskostnader utgjør omtrent 130–140 % av bruttolønnen. Så må vi finne utgangspunktet for hva som er gjennomsnittelig bruttolønn for en administrativ stilling. I følge KS og lønnsstatisikken for kommunal sektor, er den på kr. 600.000 pr. år. Når man da tar påslag for arbeidsgiveravgift, pensjon og andre medfølgende kostnader (vi kan for beregningen si +35% for Tromsø kommune), så blir omtrentlig beregnete lønnskostnader ca. 810.000 pr. stilling. Den statistiske beregningen blir da slik:
Et kutt på 50 millioner kroner i sentraladministrasjonen tilsvarer da lønnsutgifter for omtrent 62 stillinger med disse forutsetningene. (NB! Det er uansett hvordan disse stillingene tas ut, om det er posisjonen eller opposisjonens «metode») Men for å få denne virkningen i 2025, må det altså kuttes lønnsutgifter tilsvarende 124 stillinger (62 x2), slik at halvårsvirkningen utgjør 50 millioner kroner. Da vil år 2 – 4 ha samme besparelse på 100 millioner kroner justert for ulike deflatorer, dersom man forutsetter at hele reduksjon i lønnsutgifter gjøres i 2025, og det ikke gjøres ytterliggere uttak i 2026 osv.
Hva betyr dette for organisasjonen Tromsø kommune ?
Hvordan lønnsutgiftene for 124 stillinger skal fordeles ligger det «politisk håndverket» i, og der får de som er folkevalgt gjøre sine prioriteringer og vurderinger. Jeg har nå vært mest opptatt av det analytiske.
Men for å sette dette i perspektiv, så er det kanskje enklest å se på hvordan utviklingen av de forskjellige stillingene, fordelt på rene årsverk og fordelt på sektor utvikler seg. Tromsø kommune har en veldig god oversikt over hvordan de i desember 5.834 årsverkene fordleer seg, hvorav rundt 5.000 er faste årsverk og det rapporteres fortløpende. Oversikten kan du finne her.
For å sette 124 stillinger i perspektiv, så er det 264 årsverk innenfor ansvarsramme «9100 – Organisasjon, ledelse og styring», som oftest brukes som «rent administrativ» eller på folkemunne «på rådhuset». Samtidig er det også stillinger i sentraladministrasjonen for staber også innenfor sektorer som 1000 – barnehage, 2000 – skole, 5000 – Helse- og omsorgstjenester osv. Men dersom denne besparelsen skulle skjedd i bare ansvars ramme 9100, så ville det utgjøre ca. 47% av de totale årsverk.
Veien videre
Jeg understreker igjen, at jeg mest har hatt fokuset på å være analytisk og samtidig sette det som skjer i Tromsø kommune i litt mer kontekst, enn hva mediene har klart å få frem. Det som er sikkert er at Tromsø kommune står overfor krevende prioriteringer fremover. Det må være helt naturlig at med en strammere kommuneøkonomi vil administrasjonsutgiftene bli en naturlig del av diskusjonen. Dette handler ikke om å svekke nødvendige administrative funksjoner, men om å sikre at utgiftene står i forhold til tjenesteleveransen. Jeg vil anta at det uansett er behov for «nøytral» gjennomgang av kostnadsutviklingen i administrasjonen og hvor man da ser spesielt på:
- Hvordan har antall stillinger i sentraladministrasjonen utviklet seg?
- Hva bruker vi mer penger på enn andre kommuner?
- Hvilke effektiviseringstiltak kan innføres uten å svekke tjenestene?
Som innbygger og tjenestemottaker, ønsker jeg meg gjerne en nøktern og åpen debatt om kostnadsutviklingen i Tromsø kommunes sentrale administrasjon er nødvendig – ikke for å finne syndebukker, men for å sikre at kommunens midler blir brukt der de gjør mest nytte for innbyggerne. Så får vi se om det blir tilfellet i de folkevalgte møtene fremover. Det er i hvert fall ansvarstunge avgjørelser som må tas.
***
Kilder:
- KS Lønnsoppgjør: ks.no
- Regjeringens krav til kommunesektoren: regjeringen.no
- Tromsø kommunes økonomiplan: tromso.kommune.no
- SSB KOSTRA-nøkkeltall: ssb.no
- SSB Befolkningsstatistikk Tromsø: ssb.no/statbank