Da har det skjedd hva som lå i kortene når valgresultat for nye Troms fylkeskommune ble klart. Nemlig at de som ville fortsette med parlamentarisme ikke nådde 25 av 37, og 2/3 dels flertall. Samtidig tar enkelte forskere ordet for å fjerne det i de store byene. Er parlamentarismen klar for historiens søppeldynge?
Tirsdag var var jeg tilstede i fylkestingssalen , omtrent på dagen 20 år etter at jeg satt i den samme salen, som rådgiver for Paul Dahlø som var daværende fylkesleder i Ap og 1. kandidat, fordi jeg hadde vært med å skrive ut avtalen etter forhandlingene, hvor Ap, Sp, KrF og Kystpartiet var blitt enige om å innføre parlamentarisme fra 2003. Dagen etter var jeg politisk rådgiver for fylkesrådsleder Dahlø, og det ble fire utrolig spennende år med å innfase parlamentarisme og få administrasjonen i fylkeskommunen til å bli et politisk sekretariat for fylkesrådet. 20 år senere fikk jeg altså med meg at styringssystemet endres, og at Kristina Torbergsen går på som fylkesordfører. Det var spesielt og faktisk vemodig.
Som jeg sa i en kommentar til NRK Troms, så får man det til å fungere etter hvert, om det er parlamentarisme eller formannskapsmodell. Begge er like demokratiske, begge er fundert på folkestyre. Men jeg har en annen erfaring som få andre, nemlig å ha ledet styringsgruppa som planla og utredet omleggingen fra parlamentarisme til formannskap i Tromsø kommune 2015. Vi var det første og inntil i går, foreløpig de eneste som hadde gjort en slik øvelse. Da vedtok vi systemendringen i oktober 2015, brukte 8 måneder til å utrede og innfastet formannskapsmodellen fra juni 2016.
Vi brukte god tid og det var masse som måtte vurderes og utredes, og både reglementer og delegasjonsreglement måtte legges på nytt. Men enda mer utfordrende – hele måten for administrasjonen å tenke på og jobbe ble annerledes. Fra å være politisk sekretariat, skal man nå være en organnøytral administrasjon, som skal utrede og innstille til vedtak. Det veldig mye mer utfordrende – fra å være styrt gjennom «rådsavdelinger» (departement) og hvor fylkestinget kjenner fylkesrådet, og hvor utfordringen er å samordne og koordinere, skal nå også autoritetskjeden og styringskjeden endres til at all informasjon og innstillinger skal gå gjennom fylkes/ kommunedirektør, fordi kommunestyre / fylkesting kjenner bare en eneste person – nemlig fylkesdirektøren. Som må stå til ansvar både til politikerne og utad mot medier, offentlighet og andre interessenter.
Erfaringen min fra Tromsø var at dette tar mye mer tid enn med tror og man undervurderer hvor lang tid det tar for en administrasjon til å endre arbeidsmetodikk, kultur, sedvaner og hierarki- forståelse. I den prosessen vil øverste direktør og avdelingsledere plutselig måtte innta andre roller, og kanskje utfra andre forventinger man har hatt til seg selv og hva omverden har til en. En slik omstilling vil derfor ta tid, ressurser og oppmerksomhet, som skaper mindre tid til andre oppgaver, til velferdsproduksjon og som også skaper frustrasjon og slitasje i organisasjonen, som må håndteres.
Derfor har jeg vært tydelig på, at joda – det kan være «hips og haps» om hvilket system man velger. Men å endre styringssystem er mye mer dramatisk, spesielt for administrative ressurser, enn hva mange politikere og andre aktører tar inn over seg. Det var ikke det som var mest snakket om på fylkestinget, men det burde bekymre.
Systemet som senker de store byene
Samtidig så ser man strukturer i byparlamentarismen, som gjør at forskere mener at parlamentarismen som et styringsmodell for kommuner og fylkeskommuner bør skrotes. Dette var også flere innspill på i høruingsprosessen, når den nye kommuneloven ble vedtatt i 2018. Det førte til at fra å være to likestilte modeller i kommunelovgivningen, ble fra 2018 formannskapsmodell normaltmodellen, mens parlamentarismen ble særordningen, som det trengs 2/3- flertall for å innføre, og bare alminnelig flertall for å avvikle. Jeg mente selv i høringsrunden knyttet til det, at det bør være fokus på at enhver systemendring er knalltøff for den kommunale organisjonen, og argumenterte for at enhver systemendring bør ha kvalifisert 2/3- dels flertall. Slik at enhver systemendring er nøye vurdert og bredt politisk fundert.
Statsviter Erling Dokk Holm, førsteamanuensis ved NMBU mener i et innlegg i Aftenposten 26.10.23 at det er på tide å forlate byparlamentarisme i de gjenstående kommunene Oslo og Bergen. Hans hovedpoenger er at gode kompromisser ofte blir borte, at det fører til en mindre saklig debatt, og han trekker frem at det spesielt i byutviklingsspørsmål, blir evig kaos, permanente omkamper og stadig svakere politisk legitimitet.
Argumentasjonen for parlamentarisme er ofte særlig knyttet til argumenter om finansiell styringsevne og at demokratisk valgte politikere, skal ha større innflytelse på administrasjonen, gjennom å overta den daglige styringen og dermed initiativrett. Det er samtidig noe av de samme motargumentene, fordi det betyr at et definert flertall (eller ikke utrykt flertall imot er mer korrekt), får mye makt, innsyn direkte i saksforberedelsene og initiativ og styringsrett. Det kan føre til at de som ikke kommer med byrådet/fylkesrådet føler at de får mindre makt, og innflytelse, og ikke er med på hånda på rattet og ikke får påvirke. Hvordan man klarer å balansere dette, er ofte syretesten på at et parlamentarisk system holder seg over tid og forblir den prefererte modellen. Erfaringene fra Oslo og Bergen har bl.a. vært at det tok inntil tre kommunestyreperioder, helst med skifte av politisk flertall, før sedvane og kulturer hadde satt seg så mye, at parlamentarisme ble et varig styringsdyktig alternativ. Likevel ser vi altså etter 20 år i Troms fylkeskommune, og nesten 30 år i Bergen og Oslo, at systemet kritiseres og utfordres.
Store utfordringer for Troms fylkeskommune fremover
Jeg er dessverre helt enig med Maja Sojtaric, konstituert politisk redaktør i Nordlys, om at det som ble brukt som argumenter mot parlamentarismen i Troms, ikke ville holde vann. En formannskapsmodell i Troms fylkeskommune, vil ikke føre til at opposisjonen får mer makt. Også dette systemet kan godt føre til at man får låste grupperinger i en posisjon og en opposisjon. Det var resultatet i Tromsø kommunestyre i 2015 – 2019. Det vil heller ikke bli noe billigere, da kostnadene i administrasjonen vil øke betraktelig. Siden autoritetskjeden og styringskjeden endres så betraktelig, fra avdelinger underlagt den enkelte fylkesråd, skal disse kjedene nå gå direkte til en person – fylkesdirektøren – som skal ta beslutninger på vegne av hele administrasjonen. I en porteføljestyring, som fylkeskommunen har prøvd å innføre, er en viktig rolle styringsgruppa. Nå blir fylkesdirektøren i egen person styringsgruppe, og skal samtidig håndtere maktvakuum som oppstår, og ofte oppstår det kriger om makt og innflytelse i et system som endres kulturelt og maktstrukurelt. Det kommer til å koste tid og ressurser, og sannsynligvis vil det gå en hel periode med mye frustrasjon, før systemet kan sies å ha satt seg skikkelig. Ressurser som kunne gå til økt velferdsproduksjon.
Skifte mellom styreformer er det mest problematiske
Jeg er fortsatt av den oppfatning at formannskapsmodell og parlamentarisme kan fungere godt i lokal- og regional demokratiet. Jeg ser problemstillinger med at Tromsø og Troms kan for lite, slik at det rett og slett ikke rekrutteres inn nok dyktige ledere i de politiske partiene, til å fylle verv som byråder og fylkesråder. Slik de politiske partiene i dag rekrutterer, men å være mer tendenser til nettverk, er det mange ledertalenter, som heller går til næringsliv og organisasjoner, fremfor et politisk lederverv av denne typen. Dermed blir kandidatpoolen for liten, og selve rådsarbeidet svakere fundert, og må i større grad lene seg på administrasjonen uansett. Da kan formannskapsmodell være en måte å plassere ansvaret, der den reelle makten faktisk ligger. Problemet er at samme modell, ikke knytter ansvar til maktutøvelsen. Men igjen – så kan begge systemer fungere, MEN det jeg igjen vil gjenta er den store utfordringen uansett for lokaldemokratiet, er skiftene. Derfor burde det være 2/3- dels flertall for å skifte modell. Men siden Troms denne gangen gjenoppstår og regnes som ny, så trengte man 2/3- dels flertall, fordi normalen altså ville være formannskap. Det kan vise seg å koste dyrt. Tiden vil vise om 4-6 år, om Troms fylkeskommune har klart å etablere de musklene som trenges, for å ta på rollen som Troms-samfunnets viktigste regionale utviklingsaktør.
****