Parlamentarisme eller formannskap…?

Det ser ut til å bli noen «neglebitende» dager frem mot det konstituerende fylkestinget for nye «Troms fylkeskommune». For hva skal Troms styres etter? For en som har vært med å innføre parlamentarismen og så ledet det politiske arbeidet med å tilbakeføre til formannskapsmodellen, vekker dette noen kraftige minner.

Troms fylkeskommune «gjenoppstår» fra 1. januar 2024, og derfor må det nye fylkestinget som er valgt, i sitt konstituerende møte faktisk velge hvilken styringsform som Troms skal styres etter. Men det er lettere sagt enn gjort, da kommuneloven stiller krav om 2/3- dels flertall for å innføre parlamentarisme jfr. kommunelovens §10-1. Fylkestinget i Troms skal bestå av 37 medlemmer, og derfor kreves 25 stemmer. Det er dette som nå er i spill, for i følge oppslag i Nordlys 11.10.23, er FrP i Troms usikker på om de vil støtte denne styringsformen.

Jeg var med i det politiske arbeidet med å innføre parlamentarismen i Troms fylkeskommune i 2003, da jeg først var en del av forhandlingene og skrev ut avtalen som ble inngått mellom partiene Ap, SP, KrF og Kystpartiet, samtidig som vi kladdet på reglementer. Jeg ble da også tatt med som politisk rådgiver for den nye fylkesrådslederen Paul Dahlø. Å innføre parlamentarisme var inntil 2018 lettere enn det er i dag. I kommuneloven før 2018, var formannskapsmodell og parlamentarisme likestilte modeller. Dermed trengte du bare alminnelig flertall i et kommunestyre eller fylkesting for å innføre det, så lenge det var fremmet i de tre første årene av forutgående periode, som det da var gjort i 2003.

Det ble da vedtatt, og vi innførte da en parlamentarisme hvor fullmaktene først var hos fylkesrådet, for deretter utover i perioden gradvis bli i større grad overført det enkelte råd. Det var også en investitur- ordning, dvs. at fylkestinget måtte velge et fylkesråd, som førte til at dersom den parlamentariske situasjonen ikke endret seg ved valg, så måtte likevel et fylkesråd med samme plattform, velges av fylkestinget, noe som skjedde igjen i 2007. Senere har man også i Troms fylkeskommune gått over til det som er kjent som «utpekingsalternativet», som egentlig betyr at fylkesordføreren peker ut fylkesrådslederen, altså på mange måter er «kongen».

I den nye kommuneloven fra 2018, er nå formannskapsmodellen blitt «normalmodellen», og parlamentarisme er ikke lenger likestilt. Derfor må det vedtas med kvalifisert flertall på 2/3 for å innføre. Samtidig trenger det bare alminnelig flertall (over 1/2-del av de avgitte stemmene) for å avvikle. Fortsatt er både «investitur» (§10-4) eller utpeking (§10-5) to alternative valg for slik parlamentarisme.

Men det kanskje viktigste med parlamentarisme er hva som skjer med administrasjonen til kommunen og fylkeskommunen med slike overganger.. Det tar tid å få en kultur inn, hvor administrasjonen blir en slags politisk sekretariat for fylkesrådet, akkurat slik som i departementene. Og det tar tid å få til en skikkelig god koordinering mellom de ulike fylkesråds-avdelingene. Det var noe som vi jobbet mye med i første periode, hvor stabsjefen etterhvert fikk en slik koordinerende funksjon. Nå sitter denne kulturen sannsynligvis veldig godt i organisasjonen i Troms, som i dag styres etter porteføljestyring. Dette tar en del tid å fase inn, for etter at beslutningen er tatt, skal slik styring både forankres, etableres og implementeres, før den kontinuerlig skal følges opp og evalueres. I mine statsvitenskap masterstudier, fordypet jeg meg i temaet «lokalstyret – utfordringer og endringer», og særlig om porteføljestyring i det offentlige, og forskningen jeg baserte min oppgave på, viser at det tar 3-5 år, for man får til en skikkelig implementering. Samtidig er ikke slik styring nødvendigvis enkelt i en formannskapsmodell, så dersom man skal reversere parlamentarisme, skal man tenke seg nøye, nøye om. For det kan fort gå nye 3-5 år, før hierarkiet som en fylkesdirektør eller kommunedirektør må etablere, først har den organisatoriske følelsen og kulturen som skal til for å få til iverksettingen av politiske vedtak (se mer om det under).

For jeg har også hatt erfaringen med å reversere fra et parlamentarisk system til formannskaps modell. Akkurat i disse dager er 8 år som folkevalgt i Tromsø kommune over og jeg har gitt meg som folkevalgt og er «vanlig innbygger». Men også der innledet min «karriere» med å innføre et nytt styringsmodell. For denne gangen ble jeg satt til å politisk lede tilbakeføringen fra by-parlamentarisme til formannskapsmodellen. Dette ble vedtatt i forhandlingene på «Kystens Hus», mellom Ap, SV og Rødt. Vi gikk på med stor optimisme, og reiste på studietur til Trondheim og Asker, og hadde flere seminarer med de beste forskerne på lokastyre og offentlig politikk. Men dette hadde ingen gjort før, og det er fortsatt ingen kommuner eller fylkeskommuner, som har gjort det etter Tromsø. Vi endte på en modell med en lettere utgave av «Trondheims-modellen» med et formannskap på 9 medlemmer, som ble delvis frikjøpt og «kommunestyrekomiteer» med ikke-beslutningsrett. Således skulle formannskapet være et driftsstyre, som fremmet sterkere politisk styring, også over administrasjonen, som skulle sterkere synliggjøres og ansvarliggjøres. Dette er bl.a. trukket frem i forskning på statsvitenskap ved UIT – Norges Arktiske Universitet (Bjørnå, Morskogen, Uvsbakk).

Deretter ansatte vi en administrasjonssjef (senere kommunedirektør) og forsøkte å få dette til å gå seg til. Min klare erfaring etter 8 år, er at selv med kun 4 år med parlamentarisme, så hadde allerede kommunens administrasjon begynt å sette seg, både kulturelt og administrativt. Slik at det å komme tilbake med formannskapsmodellen ble mer utfordrende for kommunens administrasjon enn vi politikere hadde forutsatt. For de folkevalgte politikerne er slike endringer relativt enkle. Hvordan man gjør selve politikkutformingen og beslutningsfasen i den «politiske beslutningsprosess» er egentlig det samme i det offentlige, så lenge beslutningen fattes, Men hvordan dette blir i iverksettingfasen, når vedtak skal settes ut i livet i neste fase, er det mest kompliserte, når kultur, organisering og strukturer i administrasjonen blir så «rykket opp» med roten og så må sette seg igjen. Jeg mener som sagt at det tok mer enn 4 år for Tromsø kommunes administrasjon til å finne seg selv, og tilbake til en rytme hvor man fikk til en god iverksettelse av politiske vedtak. Kanskje har man enda ikke helt funnet det, men det begynner å ligne…

Jeg skal ikke komme med noe klart råd om hvilket styringssystem som er å foretrekke. Men min erfaring som en av de få som har vært med på to slike runder på nært hold og som har innført to ulike modeller er at man må tenke seg nøye om. For gjør man et slikt valg, må man ta med i vurderingen, at å få til forventede politiske prosesser kan ta flere år, mens styringskultur, ledelsesstrukturer og sedvaner kan få sette seg helt på nytt. Det MÅ IKKE UNDERVURDERES! Da kan det ta noen år, før tjenesteproduksjonen i en slik organisasjon er oppe på 100% som forventet igjen. Er man villig til det, er det spørsmålet å stille…?